第１８６回国会　国の統治機構に関する調査会　２０１４年４月２日

本日の会議に付した案件
○国の統治機構等に関する調査（「時代の変化に対応した国の統治機構の在り方」のうち、議院内閣制における内閣の在り方（内閣の総合調整機能及び国会との関係））

〇会長（武見敬三君）　国の統治機構等に関する調査を議題といたします。
　「時代の変化に対応した国の統治機構の在り方」のうち、「議院内閣制における内閣の在り方」について調査を行うに当たって、本日は前回に引き続き、「内閣の総合調整機能及び国会との関係」について元内閣官房副長官・一般財団法人地方自治研究機構会長石原信雄参考人から意見を聴取いたします。
　この際、参考人に一言御挨拶を申し上げます。
　本日は、御多用のところ本調査会に御出席いただきまして誠にありがとうございます。
　忌憚のない御意見をお述べいただき、調査の参考にいたしたいと存じますので、どうぞよろしくお願いを申し上げます。
　議事の進め方でございますが、まず石原参考人から二十分程度御意見をお述べいただき、その後、各委員からの質疑にお答えをいただきたいと存じます。
　なお、御発言は着席のままで結構でございます。
　それでは、石原参考人にお願いをいたします。石原参考人、どうぞ。

〇参考人（石原信雄君）　本日は、参考人としてお招きいただきましてありがとうございます。
　私は、竹下内閣から村山内閣まで七代の内閣にお仕えいたしましたが、その当時の状況を申しますと、官房副長官は政務と事務の二人でございました。したがって、国会対応といいましょうか、与党、野党の関係との連絡は主として政務の副長官が行っておりまして、各省間の調整は主として事務の副長官が担当するという形で役割分担が比較的明確になっておったと思っております。
　それから、当時は、御案内のように、いわゆる政府委員制度というのがありまして、国会審議の場でも各省の政府委員、具体的には局長級その他の幹部が政府委員に任命されておりますが、政府委員がかなりの程度国会審議に参画させていただいておりました。
　それから、当時は、御案内のように、衆議院については、いわゆる中選挙区制でありまして、今の小選挙区制と少し変わっておりましたので、与党との法案調整その他が今日とはかなり違っておったように感じます。
　いずれにいたしましても、そういう状況の下で、私は主として各省の事務方の総合調整に当たらせていただきました。御案内のように、我が国の内閣制度はいわゆる議院内閣制でございまして、国会の指名によって選ばれた内閣が行政権をつかさどると、行政権は内閣に帰属すると、内閣総理大臣じゃなくて内閣に帰属すると、ここのところ非常にポイントになっていると思います。そして、この内閣に帰属した行政権は、具体的には内閣を構成する各国務大臣が、それぞれ法律の定めるところによりまして、主任の大臣としてそれぞれの行政事務を分担管理すると、これは内閣法に規定されておるわけでありますが、分担管理原則というものが、メリットもあるしデメリットにもなるという点をはらんでいると思います。すなわち、それぞれの大臣の担当する行政事務については最終的な行政責任はそれぞれの大臣にあるということで責任体制がはっきりしていると、それだけに、それぞれの行政分野について責任を持って対応するという意識が非常に高くなっていると、これはまあプラスの面であると思います。
　しかし、同時にまた、今日の行政は、多くの場合、特定の省庁だけでは収まらない内容を含む場合が多いわけであります。いわゆる省庁間の調整というのが必要な場面が近年ますます増えていると思います。その場合に省庁間の意見が往々にして対立すると、いわゆる縦割りの弊害というんでしょうか、省益優先というんでしょうか、そういった傾向がなきにしもあらずであります。その際は、内閣としての方針に基づいて省庁間の意見を調整する必要が出てくるわけでありますが、第一義的には省庁間の意見の相違はそれぞれの省庁同士でまず話し合って調整をすると、しかし、調整が付かない場合には、内閣が、官邸がその調整に当たるという場面がしばしば生じてまいります。私自身もそういった場面はたくさん経験させていただいております。
　省庁間調整で特に苦慮した例としては、たくさんあるんですけれども、代表的な例を申しますと、一つは、海部内閣当時、日米構造協議というものが行われました。これは、当時、我が国の対米輸出が非常に盛んでありまして、日米間の貿易インバランスが、極めて日本側の輸出超過になっているということで、アメリカ国内、特にアメリカ議会においてこれに対する一種の危機感というものがあり、その大きな貿易インバランスというのは日本の市場の閉鎖性が原因ではないかというのがアメリカ議会の関係者の言い分でありました。それに対して、我が方は、当時の我が国の産業の競争力が勝っているから、その結果として日本側の輸出超過になっているんだと。ですから、この問題を解決するんであれば、まずアメリカ側が生産性を高めるための努力をすべきだと主張しましたが、アメリカ側は、いや、それは日本側の市場の閉鎖性が主たる原因なんだと、だから、その市場の構造を直さなければこれは改善されないという認識でありまして、まあ大変激しい議論がありました。
　当時、ブッシュ大統領の時代でしたけれども、ブッシュ大統領から海部総理に対して、もう直接、日米間の将来を考えて何としてもこのインバランスを改善するための協議を成立させたいということで、具体的には、アメリカ側が日本側に対して六項目の市場構造の改善を要求してまいりました。我が方はアメリカ側に対して七項目の改善努力を指摘いたしまして、その議論をしたわけですが、途中では、主として当時の我が国の商慣行とか国内のもろもろのしきたり全体を根っこから見直すようにというふうな要求でありましたので、大変これは難航し、各省庁とも初めは強い拒絶反応を示したわけですが、やはり日米間の将来を考えて何としても合意点を見出さなきゃいけないということで、初めは各省それぞれ、あるいはそれぞれの交渉担当官に任せておったんですが、全体として官邸が調整に乗り出す必要があるということで、最終的には官邸主導の下に最終的な合意にこぎ着けたわけであります。もちろん、その間、これは単に事務ベースだけではありませんで、議会側との調整も並行して行われたところであります。
　それから、もう一つの例は、これは村山内閣のときに地方分権の推進に関する大綱方針というものを閣議決定したわけです。この内容は、我が国の政治体制というんでしょうか、国、地方の行政の在り方を根本的に変えると。具体的に言いますと、機関委任事務制度を全面的に改めるという内容を含んだ大綱方針を決めたわけですが、その決定に至る過程では、各省庁とも、それまでありました機関委任事務制度を変えるということは、国政運営上、重大な支障が起こるんではないかということでこぞって反対でありまして、なかなか閣議に案件を提出できない状況が続きました。これに対して、内閣として事務的な調整が付かないものですから、閣議の場で自治大臣から、内閣としての大きな方針が決まっているのになぜ案件が上がってこないんだという御指摘があり、それを受けて私は、当時は総務庁が主管でありましたけれども、なかなか案件が上がってこないということで、各省の事務次官を督励して閣議決定に持ち込んだという経験がございます。
　ほかにもたくさんケースはあったんですけれども、いずれにいたしましても、内閣としてどうしてもまとめなきゃいけない案件につきましては、個々の省庁の立場を超えて協力してもらわないかぬということがしばしば生じたところであります。そしてまた、大きな案件になりますと、どうしてもこれは、省庁の事務ベースだけではなくて、それぞれ関係の深い国会筋の御理解もいただかなければ結論が出せないという場面が多かったように思っております。
それから、内閣自身と与党との間で意見が合わないために苦慮したケースもございます。
　例えば、海部内閣の当時ですが、いわゆる湾岸戦争の際に、各国は、御承知のように、イラクのクウェートに対する侵略に対抗するために国際平和協力部隊というものをつくったわけです。それに対して、我が国は憲法の制約がありますから自衛隊を直接参加させることはできないということで、我が国は当時は、経済制裁なり財政協力あるいは物資協力はいたしましたけれども、人的貢献は控えておったわけであります。しかし、国際社会の要請もあり、何らかの人的貢献が要るんではないかということで、そのための法整備を行うということになったんですが、しかし、その国際平和協力活動に従事する人員につきまして、やはり詰めていきますと、組織的に協力できるのは自衛隊しかない、自衛隊を使うしかないという結論になりまして、しかし、当時、内閣としては、特に海部総理としては、自衛隊を海外に使うということは何としても避けたいというお考えが強く、また当時、与党側は、そういっても現実問題として自衛隊を使う以外に方法はないじゃないかということで、大いに議論がこれは分かれたんでありますが、最終的には、自衛隊を国際平和協力隊の隊員として身分を併任すると、自衛隊そのものではなくて、任務を併任するというふうな形で参加させるということで法律案をまとめた経験がございます。このときは与党と内閣の意見が違いまして、その調整に大変苦慮したということを思い起こしております。
　それから、内閣と各省との調整でもう一つ大きな問題は、各省の幹部人事の在り方であります。
　御案内のように、現在は、国家公務員法の規定によりまして、各省庁の職員は幹部を含めて全てそれぞれの大臣が任命権を持っております。これに対して内閣がどう関わるかということでありますが、国家公務員法以前は、各省の幹部人事は閣議で決定してそれを上奏するという仕組みになっておりました。それを、国家公務員法によって各省の大臣が人事権を持つと、任命権を持つということに変わったんですが、その際に、やはり内閣として各省の幹部人事については一定の関わりを持つ必要があるということで、私が在職中は、あらかじめ発令する前に内閣に相談していただきまして、いわゆる閣議了解という形で進めるということをやっておりました。その後、内閣の関わりを強める動きがありまして、現在では御案内のように閣議承認という形になっております。
　今回、本日、参議院にも付託されたそうでありますが、国家公務員法の改正によりまして、各省の幹部人事については内閣が大きく関わるように改正されるようであります。すなわち、内閣総理大臣による幹部職員の適格性審査というものを前提にして、候補者名簿を内閣が作成すると、そして、その内閣が作成した候補者名簿の中から各省大臣は幹部の任命を行うと、その際、内閣と協議するということで、従来に比べて格段に内閣の関与が強まる改正内容になっていると思います。
　私は、このような改正について、いろいろ各省庁それぞれに意見があるんだと思いますけれども、私自身は、やはり幹部人事について内閣の関与を強めるということは、これは内閣機能の強化の面からも必要なことではないかと、このように考えております。
　以上、私が在職した当時の経験を踏まえまして、まず意見を申し上げさせていただきます。

○会長（武見敬三君）　ありがとうございました。
以上で参考人からの意見聴取は終わりました。

これより参考人に対する質疑を行います。

〇会長（武見敬三君）　それでは次に、倉林明子君。

〇倉林明子君　日本共産党の倉林明子でございます。
今日は、参考人、御出席いただきましてありがとうございます。
最初に、先ほど来、強い内閣総理大臣の権限についての御発言がありました。今ほど内閣総理大臣が強い権限を発揮しているときはないんじゃないかと私は思っておりまして、逆に憲法が求める抑制と均衡、三権分立の下での抑制と均衡、ここにこそ本当に注目して議論が必要ではないかと思っているということを冒頭申し上げておきたいと思います。
この調査会は、「議院内閣制における内閣の在り方」ということで、自由に意見交流をしようということで始まったと思っておりますので、改めて深めていけたらと思っているところです。
そこで、内閣の執行権について御発言がございました。内閣総理大臣にはなくて、行政権は内閣に帰属すると。
そこで、閣議決定で最近は様々な動きが強引に進められているんじゃないかというふうに思っているんですね。昨日、政府は、新たな武器輸出三原則を閣議決定ということになりました。これまでの原則禁止を四十七年ぶりに見直して、原則輸出容認ということになっていくのではないかと思っています。とんでもないことだと思っているんですが、日本国憲法の理念である平和国家としての立場を踏まえ、原則禁止としてきた歴代内閣の方針を大転換するものだと思うんです。
一内閣が国会審議も国民の合意もないままこれは実施すべきことではないというふうに考えるんですけれども、お考えはいかがでしょうか。

〇参考人（石原信雄君）　内閣そのものが内閣に与えられた機能をいかにスピーディーに効率的に発揮できるかというお話と、ただいまの御指摘は、むしろ国会審議を経て、あるいは法律その他によって規制すべき分野まで内閣が決定するということはいかがなものかというふうな、そういう視点からのお尋ねだと思いますが、私は今、問題意識としては、私どもが議論している内閣機能強化というのは、今の現行憲法なり内閣法なりで与えられた、内閣に期待された機能がいかに効率的に発揮できるようにするかという、そういう問題だと思うんですね。
したがって、そのことは当然、本来、法律その他で国会の審議にまたなきゃならない分野にまで内閣が権限を広げるという話とはちょっと違う問題、これ、ある種、立法政策の問題というか、いわゆる国会と内閣の役割、機能の分担の話ではないかと思います。
一般論として、もちろん我が国は法治国家でありますから、法律で規定すべきものまで内閣が内閣の決定で決めるということはできないわけですから、この問題は個々具体のケースについて判断されるべき問題であろうと思います。

〇倉林明子君　憲法は、内閣は国会に連帯責任を求めているという以上、衆参で本会議での全会一致の決議があるというのがこの武器輸出三原則だと思っているんですね。その場合、国会の決議を無視したような一方的な閣議決定というのは、憲法上も認められるものではないというふうに思っております。
今の議論は国会のことだということで御指摘もありましたので、次の質問に移りたいと思いますが。
参考人が、第一次安倍内閣の国家安全保障に関する官邸機能強化会議、この座長として報告書をまとめられております。その中身を見ますと、第二次安倍内閣で国家安全保障会議の設置法、特定秘密保護法という形で成立をしております。そこで、とりわけ特定秘密保護法に対して、可決前も可決後もですが、反対の世論というのは大変大きく広がっているというふうに思っておりますが、こうした民意について、参考人は今どんなふうに受け止めておいででしょうか。

〇参考人（石原信雄君）　私は第一次安倍内閣のときに、その安全保障機能についてどう内閣の組織を考えるかという、そういう視点で御下問があったものですから、関係の有識者の方々とともに議論したわけですが、それは主として、国の安全保障に関わるいろいろな問題が起こった場合に、それまでの安全保障会議というのは、何というか、諮問機関的な、内閣が例えば防衛計画大綱を変える、変えようとするときには安全保障会議の議を経て決めるというふうに、要するに内閣の決定にチェック機関として安全保障会議があったんですけれども、それより、それももちろん必要ですけれども、さらに、危機が発生した場合に内閣として直ちに行動に移れるような体制をつくる必要があるんじゃないかと、そういう意味での危機管理に対する内閣の体制強化という視点で議論をいたしました。やっぱりそのときにアメリカにある大統領直属のＮＳＣですね、国家安全保障会議というものが非常に参考になりまして、我が国の場合も、そのような機動的に直ちに対応できる体制が必要ではないかという見地から議論し、その意見を答申したわけです。
したがいまして、あの懇談会では特定秘密保護法のような議論は直接はしておりません。それはそれに付随して出てきた問題でありますから。私自身は、内閣機能の強化の一環として、安全保障体制を整えるためにはアメリカのＮＳＣのような組織が我が国にも必要ではないかという視点であの意見を取りまとめたところでございます。

〇倉林明子君　一定の付随したものとして特定秘密の保持ということでの記載になっていたかと思うんです。セットとして提案されて、それが成立したということだと思うんですが、民意を得られないまま私は強行されたというふうに思っておりまして、これに対して、戦争できる国づくりにつながるんじゃないかと、こういう大きな懸念が表明されているということだと思うんです。これは、前回もここに御出席いただきました野中廣務元内閣官房長官や古賀誠元自民党の幹事長さんなども、我々のしんぶん赤旗にも御登場いただいて懸念の声を上げられているということだと思うんです。
私は、改めて憲法改定、この問題が一昨年の総選挙、昨年の参議院選挙でも大きな争点となりました。日本共産党は、日本国憲法の全ての条項が遵守されるべきであり、改定には反対と、態度を明確にしておりますが、参考人の、憲法改定についてどうお考えか、伺いたいと思います。

〇参考人（石原信雄君）　私は政治家ではありませんので、憲法改正問題について意見を申し上げる立場にありません。

〇倉林明子君　これは参議院選挙後の参考人のコメントがありまして、憲法改正についてのコメントです。国民的なコンセンサスを得る努力が必要だというタイトルが付いております。いずれの日か、日本国民の手による憲法改正が必要ではないかと思いますが、この問題は単なる改正手続に終始するのではなくて、憲法の内容を我が国の実情にふさわしいものに変えるということについての国民的なコンセンサスを得る努力が必要であると思いますということなんですね。
私、この国民的なコンセンサスを得る努力というのが現状では本当にされているんだろうかというふうに思うし、そういう点でのこのコメントを出されたときとお考え、お立場というのは何か変化がおありでしょうか。

〇参考人（石原信雄君）　憲法問題については、私もう政治家ではありませんから、今の争点になっているようなことについてどうこうということはありませんが、ただ、私自身は個人的には、日本国憲法が制定された当時、当時は私はまだ大学生でありましたけれども、その経過というものは私も承知しております。占領下において、占領政策の枠の中で、当時、日本国憲法が議論され、制定されたということは御案内のとおりであります。ですから、私は個人的には、独立国家として、やはり日本国民の手で根っこから日本国の在り方としてどうあるべきかを議論して憲法が作られることが望ましいんじゃないかという考えは持っております。
いずれにしても、内容がいいか悪いかではなくて、今の憲法は、占領下で非常に限られた、日本側の国会その他の意見というものが制約される形で制定されたことは間違いありません。ですから、内容がいいからそのまま、このままで未来永劫いいじゃないかという意見もあるでしょうけれども、私自身は、やはり独立国家として、その基本法である憲法がああいう一定の制約条件の下で制定されたということは大変大きなこれもう事実でありますから、望むらくは、やはり日本国民自身の発想で望ましい法体系をつくるということがいいのではないかという考えは持っております。しかし、これは我々の年代の人間と最近の人たちとは違うでしょうけれども。
いずれにしても、私は九条が争点になると思いますけれども、九条だけではなくて、全体の法律構成そのものが日本国民の主体性の下につくられるということが望ましいのではないかという考えを持っておりますけれども、私は今の改正論でどちらかをサポートするという立場にはありません。

〇倉林明子君　国民が主体的に、国民主権と、ここがやっぱりスタートになっていくんだというふうに思います。
今、現在の安倍政権が、内閣の閣議決定でこの憲法九条を事実上踏みにじってしまうような集団的自衛権の行使に踏み切ろうという動きもございます。私は改めて、憲法が定めました三権分立の統治機構の原則、これを乱暴に踏みにじるようなやり方は認められるものではないと強調をしておきたいと思います。
国権の最高機関であり、連帯責任を負う国会との関係、これについて、改めて御意見があれば伺っておきたいと思います。

〇参考人（石原信雄君）　もちろん内閣というものは、もう申すまでもありませんけれども、議院内閣制であります。国会によって指名された首班が内閣を構成しているわけですから、その内閣の行動というものは常に国権の最高機関である国会との関係を配慮しながら行われるべきことは当然であろうと思います。

〇倉林明子君　やっぱり現行憲法は、二度と再び戦争はしてはならないと、この反省の下に統治機構も権力を三権に分立している、抑制と均衡を求めて縛りを掛けている、この原点を国会もしっかり思い出さなければならないなと、改めて議論を通じて感じたということを申し上げまして、終わります。